Entreprenörskap i Landstinget Kronoberg

Förord

Landstingsfullmäktige beslutade vid sitt möte den 25 maj 1999 att utarbeta ett program för konkurrensutsättning och införande av alternativa driftformer. Under 2008 har landstinget tagit beslut om att ytterligare fördjupa arbetet med denna inriktning dels genom införande av vårdval i första linjens sjukvård fr o m 2009-03-01 dels genom att starta ett projekt med inriktning att möjlig-göra för flera verksamheter att utföras i form av alternativa driftformer i syfte att öka mångfalden och stimulera till utveckling. Dessa entreprenader kan med fördel drivas av medarbetare som intraprenad eller, i egen juridisk person som efter upphandling eller genom kundvalssystem övertar drift av hela eller delar av verksamheter.

Medel för projektet har under åren 2008-09 tillförts dels genom budgetmedel dels genom bidrag från Nutek.

1 Landstingets ansvar

Landstinget Kronoberg har enligt lag ansvar för vissa åtaganden gentemot befolkningen i länet. Till ansvarsområdet hör hälso- och sjukvården och tandvården för barn- och ungdomar. Landstinget (beställare) har möjlighet att sluta avtal med någon annan (utförare) som kan utföra dessa uppgifter. Kommunallagen statuerar att landstingets ansvar i vissa avseenden inte förändras om extern konkurrens förs in. Därför, oavsett vem som utför driften, har landstinget ändå ansvar för

• Den övergripande strukturen för verksamheterna 
• Den övergripande planeringen 
• Att fastställa omfattningen av verksamheterna 
• Finansiering av de nämnda verksamheterna 
• Verksamheternas kvalitet

Landstingets huvudmannaskap måste tillgodoses i all upphandling och entreprenadläggning som landstinget genomför. Landstinget ska förfoga över de resurser som är strategiska för möjligheterna att uppfylla sitt huvudmannaansvar och säkerställa möjligheter till jämförelser och en sund konkurrens.

Om landstinget slutit avtal med entreprenör, som ska utföra något av landstingets lagstadgade åligganden, och denne av någon anledning inte kan fullgöra sitt avtalade åtagande, så kvarstår likväl landstingets ansvar mot medborgarna. Detta kräver handlingsberedskap, inte minst beredskap inför utökade ekonomiska åtaganden.

2 Legala förutsättningar

2.1 Myndighetsutövning

Myndighetsutövning kan överlämnas till bolag, samfällighet, stiftelse eller enskild individ endast med stöd av lag. Landstingets myndighetsutövning omfattar beslut om

• Utlämnande av allmän handling  
• Tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård  
• Tvångsvårdomhändertagande enligt smittskyddslagen  
• Beviljande av omsorger enligt lagen om stöd och service

Drift av verksamhet som innebär genomförande av myndighetsbeslut, t ex tvångsvård samt andra verksamheter, för vilka beställaren som förutsättning anger att de skall uppfylla myndighetskrav, kan däremot handlas upp och överlåtas till extern utförare.

2.2 Övriga legala förutsättningar

Förändring av driftformer måste självklart ske med hänsyn till gällande lag. Utöver ovanstående är särskilt följande legala förutsättningar viktiga att beakta:

• Tryckfrihetsförordningen - offentlighetsprincipen 
• Sekretesslagen  
• Kommunallagen, bl a
  - enskild får ej otillbörligen gynnas
  - lokaliseringsprincipen
  - självkostnadsprincipen 
• Hälso- och sjukvårdslag, tandvårdslag, LSS m fl 
• Konkurrenslag 
• Lag om offentlig upphandling 
• Lag om valfrihetssystem
• Arbetsrättslig lagstiftning
• Civilrättslig lagstiftning rörande avtal

3 Alternativa driftformer

Landstingets verksamheter kan bedrivas i egen regi, i samverkan med annan offentlig myndighet, organisation eller företag samt av entreprenör.

• Drift i egen regi
  - Förvaltningsform
  - Eget helägt bolag
  - Intern resultatenhet*
• Drift i samägt kommunalförbund eller bolag
• Drift genom entreprenör efter upphandling
• Drift genom entreprenör inom ramen för kundvalssystem 
• Drift genom utarrendering av landstingets lokaler och utrustning till utförare

Med avsikt har stiftelser inte tagits upp som tänkbar driftform. Lagstiftningen för stiftelser är sådan att stiftelsen inte lämpar sig för affärsmässig verksamhet eller verksamhet där frekventa förändringar kan påräknas. För flertalet av landstingets verksamheter torde just förändringsberedskap vara av stor vikt.

*Interna resultatenheter är exempel på det som brukar kallas intraprenader, dvs att "en intraprenör" ges ett totalt ansvar för personalkostnader och lokal organisation inom givna ramar och tydliga riktlinjer. Intraprenaden är en alternativ driftform, men bedrivs i landstingets regi med särskilda riktlinjer (jämfört med förvaltningsformen) för aktuell enhet och de som arbetar där.

3.1 Vårdavtal och samverkansavtal

Vårdavtal och samverkansavtal med läkare och andra kategorier av vårdpersonal kan sägas utgöra en alternativ driftform, som till del omfattas av speciell lagstiftning. Ett vårdavtal reglerar utförande av definierade tjänster under viss tid och med viss ersättning. Samverkansavtal är en äldre form av avtal, som ger samverkanspartnern rätt att bedriva sin verksamhet på den plats han önskar inom länet enligt fastställd vårdtaxa och fram till 65 års ålder. Avgörande för beslut om att teckna vårdavtal ska vara om behov av de tjänster som avtalet skulle omfatta finns på aktuell ort och om budgetmedel finns. Alternativt kan ett vårdavtal ingås om resurser motsvarande avtalets kostnader omfördelas från landstingets budget.

Enligt gällande delegation är chefen för hälso- och sjukvårdsavdelningen ansvarig för ingående av vårdavtal inom den ram som fullmäktige avsatt till landstingsstyrelsens förfogande för privata vårdgivare.

Vårdavtal med såväl enskild person som med juridisk person ska alltid handlas upp i konkurrens enligt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Undantag gäller för enskild eller juridisk person som landstinget redan har avtal med och där särskild klausul reglerar fortsatt samverkan.

4 Modeller för konkurrensutsättning

Konkurrensutsättning kan genomföras på flera olika sätt. I första hand kan följande fyra olika konkurrensprinciper tillämpas

• Intern konkurrens 
• Extern konkurrens  
• Intern-extern konkurrens  
• Kundvalsmodellen

Intern konkurrens är konkurrens mellan olika förvaltningar eller andra organisatoriska enheter i landstingets egen regi.

Extern konkurrens innebär konkurrens mellan flera externa producenter eller leverantörer. Interna enheter deltar således inte i anbudsgivningen.
 
Intern - extern konkurrens är konkurrens mellan landstingets egna enheter/utförare och externa entreprenörer.

Kundvalsmodellen innebär att kunden, det vill säga patienten, eleven, besökaren etc, själv väljer utförare efter egna behov och förutsättningar.
Vid konkurrens enligt kundvalsmodellen måste Landstinget Kronoberg på något sätt godkänna eller ramupphandla utförare och informera "kunden" om vilka producenter landstinget har avtal med och därmed står för finansieringen hos.

Konkurrensneutralitet

I de fall interna enheter lämnar anbud måste anbudsupphandlingen hanteras på ett omsorgsfullt sätt. Konkurrensneutraliteten får aldrig kunna ifrågasättas. Alla kostnader och intäkter som kan hänföras till verksamhet och produktion inklusive gemensamma förvaltningskostnader - löner, pensionskostnader, hyror, kapitalkostnader, administrativa kostnader etc - måste identifieras och särredovisas.

5 Motiv för förändring

Landstinget skall ha en öppen attityd gentemot nya lösningar och alternativa driftsformer.En utgångspunkt bör vara att alternativa driftformer kan föras in inom alla verksamhetsområden där detta bedöms kunna ge påtagliga fördelar, vara etiskt försvarbart och givetvis lagligt. Vilka fördelarna är skiljer sig åt från fall till fall beroende på verksamhet och val av konkurrensmodell men generallt avser ökad mångfald och konkurrens leda till utveckling av kvalité och service, ökade valmöjligheter för ”kunder” och personal samt till lägre kostnader.

När det gäller förändring av driftformer för sjukvården är det viktigt att ha vårdprocesserna i åtanke. Ändrade driftformer måste sikta på att "få flyt i" vårdens processer - åtgärder som försvårar ett process- och patientinriktat arbete ska undvikas.

Motiv, mål och-eller syfte med en planerad förändring måste klargöras mycket tydligt innan landstingsstyrelsen fattar beslut om vilken driftform som ska gälla framgent och innan ett upphandlingsunderlag går ut för anbudsräkning.

5.1 Bedömningsgrunder vid val av utförare

Lagen om offentlig upphandling har i princip endast två grunder för bedömning av anbud.

1. Lägsta pris - då gäller kronor och ören, inget annat
2. Totalt sett mest fördelaktiga anbud. I detta fall väger man samman de kriterier som anges i anbudsförfrågan; pris, servicenivå, kvalitet, tillgänglighet, erfarenhet etc.

Motiv, mål och-eller syfte med en planerad förändring måste klargöras mycket tydligt innan ett upphandlingsunderlag går ut för anbudsräkning. Likaså måste de kriterier som ska gälla för utvärdering av anbud redovisas och rangordnas tydligt i underlaget.

5.2 Gemensamma värderingar

Landstinget som organisation står för vissa gemensamma värderingar; demokrati, jämställdhet, jämnlikhet, en hälsobefrämjande livsstil, arbete för en långsiktigt hållbar miljöutveckling m.m. Dessa värderingar ska beaktas i alla upphandlingar, likaväl som vid andra former av förändrade driftformer, i den mån lagar och bestämmelser tillåter detta.

Arbetet med innovationer inom den egna verksamheten ska uppmuntras och stimuleras liksom det entreprenöriella tänkandet inom såväl den egna drivna verksamheten som den alternativt drivna verksamheten.

6 Personal

Berörda arbetstagarorganisationer och berörda anställda ska alltid i god tid informeras om planer på förändring av driftformer, motiven för detta samt möjligheter och konsekvenser för anställda.

I de fall landstinget beslutar att konkurrensutsätta viss verksamhet ska alltid landstingets anställda få möjlighet att starta eget företag och därmed kunna lämna anbud vid upphandling.

Anställda som önskar ”knoppa av” och starta eget som entreprenörer ska ges råd och anvisningar om de förutsättningar som gäller, samt vid behov av ytterligare stöd/rådgivning hänvisas till ALMI och Coompanion eller annan organisation som erbjuder sådant stöd.

Anställd som önskar tid för att förbereda att starta eget inom verksamhets-områden som drivs i landstingets regi och för vilka införande av nya driftformer förestår kan beviljas tjänstledighet, när detta kan ske utan olägenheter.
 
Anställd/a som startar egen verksamhet enligt detta program ges två års tjänstledighet.

Tjänstledighet kan också beviljas för arbete hos privat utförare, exempelvis provtjänstgöring hos annan arbetsgivare. I detta fall ges 9 månaders tjänstledighet.

När entreprenör tar över landstingsdriven verksamhet ska alltid gällande lagstiftning och avtal följas. Enligt EU:s direktiv ska all personal som arbetar i den aktuella verksamheten erbjudas anställning hos entreprenören med rätt att behålla sina anställningsvillkor under ett år. Detta ska vara ett absolut villkor i anbudsinfordran, dock med undantag för de fall då det finns beslutade undantag från EU generella regler eller då svensk lag eller kollektivavtal stadgar annat.

För anställda som av olika skäl inte följer med till en ny arbetsgivare vid överlåtelse/entreprenad tar landstinget fortsatt arbetsgivaransvar. Detta innebär att Landstinget Kronoberg då i första hand erbjuder annan ledig anställning som berörda anställda är kvalificerade för.

Inom vissa servicefunktioner, t.ex. lokalvård, vaktmästeri, kost & restaurang m.m. finns ett relativt stort antal anställda, som är i behov av anpassade tjänster och därför har stora svårigheter att hävda sig på en konkurrensutsatt marknad. Detta måste tas i beaktande innan aktuella verksamheter utsätts för extern konkurrens.

Landstinget Kronobergs krav på entreprenörer är att dessa skall vara kvalitativt och ekonomiskt seriösa. I detta ingår att de fullgör gjorda åtaganden och förpliktelser såsom betalning av löner, arbetsgivaravgifter, skatter, avgifter mm.

När landstingsanställd slutar sin anställning i landstinget för att börja en anställning hos annan arbetsgivare svarar landstinget för pensionsåtagandet fram till övergången. Den intjänade pensionsrätten på grund av landstingsanställningen kan tas ut som pension tidigast från 61 års ålder, så kallade fribrev utfärdas inte.

I de fall en anställd eller en grupp anställda vid anbudsupphandling önskar lämna ett anbud från "företag under bildande” ska landstinget ställa sig positivt till detta.

Ansvarsfördelning och handläggning

Kommunallagen 9§ stadgar att landstingsfullmäktige beslutar om program, övergripande riktlinjer, spelregler (ägarstyrning, ersättningssystem, konkurrensneutralitet mm) samt fastställer ekonomiska krav och ramar.

Landstingsstyrelsen ger på fullmäktiges uppdrag direktiv om ändring av driftformer och/eller konkurrensutsättning och godkänner program och handlingsplaner.
Landstingsstyrelsen beslutar om etablering av interna resultatenheter, fastställer det regelverk inom vilka sådana ska verka och tecknar avtal med berörd personal.

I styrelsens ansvar ligger att i varje enskilt fall avgöra om intern enhet ska tillåtas lämna anbud. Sådant beslut ska fattas på affärsmässig grund och hänsyn ska tas till möjligheten att skapa reell konkurrens inom resp. område.

Landstingsstyrelsen svarar för upphandling och- eller ingående av avtal med samverkande myndigheter, organisationer eller företag samt ansvarar för uppföljning av de verksamheter som bedrivs i "alternativ form".

Landstingsstyrelsen är också enligt kommunallagen 6 kapitel §1 ansvarig för att ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i bolags- eller föreningsform och svarar för uppföljning av de verksamheter som drivs i alternativ form eller som entreprenad. Detta innebär

• Kontroll av att beslut genomförs 
• Regelbunden insamling av information som underlag för att värdera åtgärdernas effektivitet 
• Uppföljning av kvalitet  
• Kontroll av hur medborgarnas önskemål om valfrihet, kvalitet mm uppfylls 
• Värdering av åtgärdernas påverkan på totala kostnader

7 Genomförande och uppföljning

Att förändra driftformerna och-eller att konkurrensutsätta olika verksamheter måste ses som en långsiktig inlärningsprocess. Ett lyckat resultat kräver utveckling av en kompetensmässig mognad i såväl landstinget som hos tänkbara entreprenörer. Därför bör förändringar föras in efter en enkel och logisk princip: Börja med ett antal relativt enkla verksamheter, utvärdera resultat och effekter av detta och avvakta med de mer komplicerade. Vid val av verksamheter för nya driftformer bör medvetet olika modeller väljas, för att landstinget därigenom ska vinna kunskap och erfarenheter inför framtiden.

När nya verksamheter ska startas, eller vid betydande förändringar i befintlig verksamhet, ska landstingsstyrelsen alltid ta upp frågan om lämplig driftform. Spelregler, organisationsformer, ägarstyrning och ersättningssystem inom Landstinget Kronoberg måste utvecklas och anpassas så att konkurrens-neutralitet och affärsmässighet kan upprätthållas i relationerna till externa leverantörer.

Spelreglerna måste möjliggöra för landstinget att kunna göra korrekta jämförelser mellan olika utförare, garantera neutralitet och objektivitet vid val av leverantör och garantera alla utförare, oavsett ägare, "fair play". Dessa spelregler måste få utvecklas i takt med att konkreta ärenden genomförs.

7.1 Tydliggörande av beställare - utförare

Landstingets kansli ansvarar för att förutsättningarna för att utveckla alternativa driftformer och en effektiv konkurrens successivt utvecklas enligt uppdrag som landstingsstyrelsen meddelar. I ansvaret ligger också att följa upp verksamhet och kostnader, att göra jämförelser mellan verksamheter som drivs i olika former samt att ha rollen som konsulter gentemot anställda och externa intressenter.

För den inledande praktiska hanteringen av programmet kan lämpligen en "virtuell beställarenhet" formeras inom Landstingets kansli. Till landstings-direktören knyts en arbetsgrupp med ekonomidirektören, personaldirektören och inköpschefen som permanenta medlemmar och med sakkunniga från aktuella verksamheter som adjungerade. Denna grupp får också ansvaret för att utveckla förutsättningarna för att uppnå reell konkurrens samt för information till medborgare och anställda.

Beställarenheten ska ha uppgiften att bereda alla ärenden och underställa landstingsstyrelsen dessa för beslut. Landstingsstyrelsen är därmed ansvarig styrelse och beställare i alla förekommande fall då landstingsverksamhet genom avtal överlåts till extern utförare.

8 Omställningskostnader

En övergång till andra driftformer och konkurrensutsättning i synnerhet kommer med all sannolikhet att leda till vissa omställningskostnader under ett inledande skede. Sådana kostnader kan uppstå till följd av nödvändiga förberedelser, konsultkostnader, kvardröjande personalkostnader, lokalkostnader, IT-kostnader m.m.

Alla omställningskostnader ska redovisas separat och landstingsstyrelsen anvisar budgetmedel för detta.

När det gäller lokaler ska det i alla anbudsunderlag ingå som en allmän förutsättning att fortsatt verksamhet ska bedrivas i befintliga lokaler, i varje fall under den tid nuvarande hyresavtal gäller eller till dess att landstinget utan ekonomisk förlust kan avyttra eller på annat sätt nyttiggöra aktuell lokal. På motsvarande sätt ska anbudsunderlag reglera att anbudsgivare ska erbjudas att överta befintliga inventarier. Rent praktiskt kan det vara fördelaktigt att hyra ut inventarier under en inledande avtalsperiod och därefter, om verksamheten stabiliserat sig, sälja dem till entreprenören.

I frågor som rör annan juridisk persons än landstingets utnyttjade av landstingets IT-stöd eller kommunikationsnät ska planering av förändrad driftform alltid föregås av en utredning av dels de ekonomiska konsekvenser-na, dels de juridiska konsekvenser som hänger samman med frågor som sekretess och konkurrensneutralitet inför förnyad upphandling.

I de fall landstinget avser att ingå entreprenadavtal med leverantör inom vissa delar av sjukvårdsområdet, hälsoskyddsområdet samt inom smittskyddet är det viktigt att i anbudsunderlagen kräva att entreprenören ska fullgöra viss beredskapstjänstgöring i händelse av särskilt resurskrävande situationer eller väpnat angrepp.

9 Handläggning av förslag

9.1 Utgångspunkter

Handläggningen av förslag om ändrade driftformer ska, oavsett vem som är förslagsställare, utgå ifrån den enkla principen att varje enskild fråga hanteras för sig, och avgörs på "egna meriter".

Det är landstingsstyrelsens ansvar att besluta om förslag ska utredas och genomföras. I detta ingår beslut om vilken form en eventuell förändring ska ta - förändringar inom landstingets egen regi/upphandling.

9.2 Från anställda

Landstingsfullmäktige har redan 1991 ställt sig positiva till att anställda tar över viss verksamhet och driver denna som entreprenör i egen regi.
Anställd eller grupp av anställda som önskar driva verksamhet i egen regi ska anmäla detta till landstingsdirektören eller av denna utsedd tjänsteman. Sådan anmälan ska göras oavsett i vilken form intressenterna önskar driva den framtida verksamheten.

Ansvarig tjänsteman ska inom tre veckor meddela intressenten hur den fortsatta handläggningen kommer att ske. Ansvarig tjänsteman ska inom tre veckor från mottagandet av intresseanmälan presentera denna och förslag till vidare handläggning inför landstingsstyrelsens arbetsutskott.

Ärendet ska efter arbetsutskottets beredning föreläggas landstingsstyrelsen för beslut om fortsatt handläggning under styrelsens närmast följande sammanträde.

9.3 Från förtroendevald eller parti i landstinget

Förslag till förändring ska inges till landstingsstyrelsen i form av motion eller skrivelse.

Landstingsstyrelsen ansvarar för att den personal som direkt berörs av förslaget informeras enligt fastställd informationspolicy.

Förslaget handläggs enligt ordinarie ärenderutin.